En esta y las próximas semanas intentaré brindar un balance sobre algunas de las reformas estructurales realizadas durante el sexenio de Peña Nieto, y las consecuencias de no haber realizado algunas otras reformas prometidas, al menos no a cabalidad.
Inicio con la reforma fiscal de 2013. Veníamos de una grave situación fiscal que demandaba aumentar los ingresos y revisar el gasto público. Desde 2009 registrábamos un déficit primario (debíamos pedir prestado para pagar intereses) que se había vuelto crónico. En 2012, dicho déficit era del uno por ciento del PIB (incluyendo los derechos sobre hidrocarburos). También, desde el auge petrolero de López Portillo, la dependencia del erario público de los ingresos petroleros se mantuvo entre un tercio y hasta 40 por ciento del total, lo que significaba una enorme dependencia de la exportación y del precio de nuestro petróleo. A pesar de intentos anteriores, la carga fiscal del país se había mantenido casi constante y fluctuaba alrededor del 8.6 por ciento del PIB, una cifra claramente insuficiente.
Ante los desafíos de incrementar la inversión pública y los aumentos de las necesidades en todos los ámbitos, incluyendo los pasivos por las pensiones del país (tanto del sector público como privado), era indispensable aumentar la recaudación. La reforma fiscal se concentró en quienes ya eran contribuyentes. Salieron de caza al zoológico. Aumentaron las tasas impositivas del ISR, se equipararon las tasas de IVA en la frontera, se inició un programa de incorporación fiscal a los antiguos contribuyentes menores (Repecos), se eliminaron varias deducciones y se reformó el esquema de consolidación fiscal de las empresas. Se simplificó el esquema impositivo al eliminar el antiguo IETU y el impuesto a los depósitos en efectivo, y se agudizó fuertemente la administración tributaria. Este es apenas un recuento parcial de los componentes de la reforma.
Dado el objetivo de elevar la recaudación fiscal, la reforma fue muy exitosa. La carga fiscal se elevó 56 por ciento, al pasar de 8.4 al 13.1 por ciento del PIB en apenas cinco años. Es, sin duda, el aumento más importante que haya tenido una reforma fiscal en la historia del país en décadas. Este aumento provino sobre todo de la recaudación del ISR, tanto de empresas como de personas físicas, y con el tiempo gracias a los impuestos especiales sobre productos y servicios (IEPS). La recaudación de IVA apenas mejoró marginalmente. De esta manera, la recaudación fiscal se encuentra actualmente en una nueva plataforma, más elevada, de la que históricamente ha tenido el país. Un acierto importante.
Si bien la reforma no planteaba una estrategia para disminuir la vulnerabilidad del erario público por la dependencia de los ingresos petroleros, lo cierto es que dicha dependencia se acotó de manera significativa durante el gobierno de EPN. Debido a que el gobierno decidió mantener los precios de las gasolinas constantes al bajar su precio a nivel internacional, y dado que el país importa más de la mitad de la gasolina que consume, ocurrió una reversión del subsidio que por años se había dado cuando los precios del petróleo eran elevados: Antes de 2014, Pemex vendía las gasolinas por debajo de su costo internacional. Después de 2014, con la caída del precio del petróleo y de las gasolinas, y al mantener los precios al público constantes, el subsidio se convirtió en un impuesto, que se reflejó (y sigue reflejándose) en un aumento significativo del IEPS. Así, los ingresos tributarios aumentaron mientras que disminuyeron los ingresos petroleros. La contribución de estos últimos al total de los ingresos públicos disminuyó de 35 por ciento en 2010-2012 a solamente el 10 por ciento en 2016-2017.
Todas estas son buenas noticias. Incluso, excelentes. Lo malo es que el gobierno no fue capaz de detener el aumento del gasto público, el cual continuó avanzando. Se debió haber hecho una reforma equivalente, que no ocurrió, y que además está manchada por el desbordamiento de la corrupción y haber tenido que reducir la inversión pública. El resultado: déficit fiscales recurrentes que solamente pudieron paliarse en los últimos dos años con los remanentes de operación del Banco de México (ver el artículo de Luis Foncerrada sobre la problemática de esta operación en https://bit.ly/2LHGnxr). Sólo así fue posible que en 2017 se alcanzara un superávit primario de 0.4 por ciento del PIB. Ello dejó como saldo una deuda pública que aumentó al 46 por ciento del PIB, casi 10 puntos por encima de lo que se tenía en 2012, ¡más de 4 billones de pesos!
En conclusión, si bien hubo avances significativos en la recaudación fiscal, la situación hacendaria que este gobierno está dejando al siguiente es de estrechez fiscal y de una urgente reforma al gasto público, incluido el sistema de pensiones.