Por Ana Laura Martínez y Cesar Reséndiz, investigadores del CIDE, adscritos al Laboratorio Nacional de Política Pública.
La economía es la ciencia de la escasez. Toda decisión implica sacrificar alguna alternativa. En pocos ámbitos dicho sacrificio es tan visible como en el de la administración pública. Es por esto, que todo programa o proyecto público debe realizarse partiendo de un análisis costo-beneficio, que permita descartar usos alternativos de los recursos (tanto humanos como económicos) que pudieran generar un mayor rendimiento social.
Para realizar el análisis costo-beneficio de un proyecto público es importante definir el problema público que se busca atender, la hipótesis del cambio que traerá el proyecto y el impacto esperado del mismo. En el caso del plan del gobierno federal de construir dos mil 700 sucursales del Banco del Bienestar, si definimos la baja inclusión financiera como el problema público a atender, debemos entonces hacernos la pregunta: ¿Aumentará la construcción de las sucursales la inclusión financiera en nuestro país?
México presenta una paradójica baja inclusión financiera. De acuerdo con la ENIF (2018), 31 por ciento de la población mexicana no tiene una cuenta bancaria. El problema se agudiza para aquellos que viven en zonas rurales, o que pertenecen al 40 por ciento más pobre de la población (FINDEX, 2017). De hecho, de acuerdo con el Índice de Inclusión Financiera del Banco Mundial (2017), México se encuentra por detrás de Perú, Guatemala o Bolivia en tenencia de cuentas bancarias.
Si bien la falta de acceso y uso de productos financieros —tanto transaccionales como de ahorro, crédito y seguros— ha sido reconocida como un problema público por varios gobiernos, siendo la Reforma Financiera de Enrique Peña Nieto un ejemplo. Hasta ahora la hipótesis principal de la que han partido los distintos gobiernos, se centra en fallas en la oferta como la principal causa de la baja bancarización en el país. Bajo dicha hipótesis se han puesto en marcha distintos programas encaminados principalmente a: aumentar la competencia en el sector, promover la reducción en las comisiones, asegurar la regulación macro prudencial y facilitar el desarrollo de mercados como el crediticio con la participación de la banca de desarrollo. Si bien la falta de infraestructura ha sido reconocida con anterioridad como un importante problema a resolver, el plan de construir dos mil 700 sucursales del Banco del Bienestar se presenta sin duda como la apuesta de política pública más atrevida en la materia.
Las políticas pro-inclusión financiera implementadas hasta hoy en México han fallado en reconocer la posibilidad de que existan inhibidores al uso de servicios financieros formales por el lado de la demanda, es decir, razones más allá del costo y la infraestructura que pudieran estar motivando a los mexicanos a no utilizar instrumentos financieros formales. Esto a pesar de que existe evidencia de una alta desconfianza en las instituciones financieras, baja sensibilidad al costo de servicios financieros informales (como créditos de prestamistas o proveedores) y una alta dependencia en productos financieros informales. De hecho, incluso en poblaciones de más de 15 mil habitantes, en promedio 25.6 por ciento de la población mayor de 18 años no tiene cuenta bancaria (ENIF, 2018). Para el caso de la Ciudad de México, donde existen mil 572 sucursales bancarias (CNBV, 2019), el 44 por ciento de los habitantes no están bancarizados (ENIF, 2018), mostrando que la disponibilidad de infraestructura no es una garantía de acceso al sistema financiero.
Por otra parte, los avances tecnológicos han sido la base de verdaderas revoluciones en el acceso al sistema financiero en varios países. Un caso en contexto es Kenia, que logró pasar de 42 por ciento de población bancarizada en 2011 a 82 en 2017. El éxito de Kenia se debe, en gran parte, a que su estrategia de inclusión financiera se ha apalancado en el uso de la telefonía celular, principalmente mediante M-Pesa, un sistema de banca móvil, que cuenta hoy con más de 25.6 millones de usuarios.
En un entorno de alta preferencia por efectivo como el que se vive en nuestro país, una fuerte dependencia por instrumentos financieros informales de pago, ahorro y crédito y una alta desconfianza en las instituciones bancarias, resulta importante realizar un análisis costo-beneficio de la construcción de las sucursales del Banco del Bienestar. Si bien, las sucursales pudieran facilitar la administración de los programas sociales y reducir costos de traslado de la población, es importante ser cauteloso y evitar asegurar un impacto de dicha política en la inclusión financiera.
Más aún, es importante pensar en la complementariedad del proyecto, con otras iniciativas de cobertura tanto física como digital, de forma relevante, en el caso de los corresponsales bancarios que hoy tienen ya presencia en 800 municipios donde no existen sucursales bancarias (CNBV, 2018). Finalmente, la construcción de las sucursales del Banco del Bienestar sigue dejando de lado las posibles barreras a la inclusión financiera por el lado de la demanda. En este sentido, a pesar de ampliar la infraestructura, no será posible alcanzar un uso pleno de la oferta de productos financieros formales, sin incentivar un cambio en la forma en la que los mexicanos administran sus finanzas. En este sentido, las intervenciones informadas en la economía del comportamiento han probado ser altamente útiles en otros países para incentivar un mayor uso de medios de pago electrónicos, instrumentos de ahorro y seguros.
En suma, la baja inclusión financiera en nuestro país es un fenómeno altamente complejo y multicausal. Ante esto, es importante que toda política encaminada a mejorar la eficiencia del mercado por el lado de la oferta contemple también los hábitos y actitudes que afectan la demanda de servicios bancarios en el país. Es urgente atender de forma conjunta las distintas causas de la baja inclusión financiera. Solo mediante una transformación en la administración de su economía, es que los hogares mexicanos lograrán alcanzar una menor vulnerabilidad, permitiéndonos transitar a un México con una mayor salud financiera.