Otto Granados
Entre las varias comas de la reforma educativa que sí quedaron, destaca el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), que fue diseñado para reducir las disparidades presupuestales en las entidades federativas en materia de gasto educativo, en especial la nómina de servicios personales, así como para lograr un uso más eficiente, eficaz y transparente del presupuesto para educación. El FONE parece y es una cuestión sumamente técnica, difícil de entender, sobre todo para aquellos analistas más habituados a la estridencia de ministerio público que al rigor académico e intelectual, pero en materia administrativa ha sido el avance más importante en las últimas dos décadas y media en el Sistema Educativo Nacional (SEN).
De hecho, en su último informe disponible sobre la cuenta pública, la Auditoría Superior de la Federación reconoce que "con el proceso de centralización y reestructuración del FONE se avanzó en el manejo de los recursos de la nómina mediante la recuperación del pago a terceros institucionales, la cancelación de pagos fuera de la normativa a comisionados sindicales y otras irregularidades, lo cual ha mejorado la gestión de estos recursos"; admite que "los problemas derivados de la falta de documentación justificativa y/o comprobatoria del gasto disminuyeron notablemente", y destaca que la principal área de oportunidad es una revisión más rigurosa por parte de la SEP de la nómina que, por su cuenta y orden, remiten las entidades federativas para el pago del personal federalizado.
Más aún: en dicha entrega (febrero de 2019), de 52 acciones determinadas por el órgano fiscalizador, sólo una fue en relación con el FONE y se trató de una recomendación, y en la auditoría de cumplimiento financiero número 160-DS, enfocada a revisar los sistemas de control interno de la SEP, la propia ASF concluye que "se obtuvo un promedio general de 83 puntos, de un total de 100, en la evaluación practicada por componente, lo que ubica a la SEP en un nivel alto" (de cumplimiento), lo que es muy buen balance considerando que el FONE lleva apenas cuatro años funcionando y que el SEN no es sólo el noveno más grande del mundo, sino uno de los más complejos estructuralmente. ¿Es ya el FONE un instrumento perfecto? No. ¿Fue, sin embargo, una de las mejores decisiones técnica y políticamente? Sin duda, razón por la cuál es una de las grandes comas que la nueva administración, con todo sentido práctico, quiso conservar. Veamos.
En las últimas décadas, desde que se firma el acuerdo para descentralizar la educación básica a los estados en 1992, la administración del SEN se volvió uno de los temas más importantes de la política pública, entre otros motivos por las enormes asimetrías en las capacidades institucionales, tecnológicas, humanas y de todo tipo en los estados y porque creó una serie de incentivos negativos para que los gobiernos estatales y las secciones sindicales (SNTE y CNTE) vieran en el gasto educativo, del que 93% corresponde al pago del personal, una fuente de reclutamiento indebido a nivel local, de financiamiento de gasto no educativo y de arreglos políticos que, en suma, llevaron a un severo desorden en este campo y, peor aún, al grave déficit que algunas entidades enfrentan en esta materia.
Para empezar, con motivo de la llamada "doble negociación salarial", el eufemismo mediante el cual el SNTE acordaba aumentos de salario y prestaciones con la SEP y Hacienda y luego los replicaba de manera desproporcionada con los estados, no sólo se generó presiones inmanejables de gasto sino la multiplicación de conceptos, bonos y prestaciones no reconocidos por la Federación. Lo que entonces se hizo con la organización del FONE fue, en primer lugar, conciliar el número más aproximado posible de plazas federalizadas (es decir, las que se transfirieron con la descentralización de 1992); en segundo, contabilizar el número de conceptos de pago existentes, y finalmente cancelar la doble negociación mediante la firma de un "convenio de automaticidad", que en buen castizo quiere decir simplemente que los estados ya no podrían acordar con sus secciones sindicales recursos adicionales a los pactados en la Federación. Este proceso concluyó en diciembre de 2014 y el ejercicio arrojó un total de 1 millón 831 mil plazas y de 7 mil 544 conceptos de pago.
A partir de ese punto, la Ley de Coordinación Fiscal estableció que el pago de los servicios personales y los gastos de operación, con cargo a los recursos que le correspondan a cada entidad, lo realiza la Tesorería de la Federación a solicitud de la SEP, que gestiona la nómina educativa por cuenta y orden de las autoridades educativas locales, quienes son las titulares de la relación laboral con su personal, por lo que el registro y el reporte del presupuesto autorizado, modificado y ejercido se incluye en las cuentas públicas de cada entidad puesto que son los ejecutores del gasto. En los tres años siguientes, Hacienda, la SEP y los estados, atendiendo entre otras cosas diversas recomendaciones de la ASF, fueron haciendo revisiones y actualizaciones del mecanismo para incorporar, por ejemplo, a las nuevas figuras y tabuladores derivados de la reforma educativa, así como conciliaciones en el SAT, para incluir, primero, todo los conceptos gravables y, segundo, para ver si se estaban pagando en su totalidad al fisco federal.
Por ello, la SEP, el SAT y las entidades federativas realizaron un nuevo ajuste de los conceptos de percepción, pasando de los 7 mil 544 iniciales a 9 mil 113, que son los que aproximadamente existen en la actualidad. La otra revisión consistió en saber si se estaba cumpliendo, puntual y correctamente, con las aportaciones y cuotas a la seguridad social (ISSSTE, IMSS, Fovissste, etc.), pues el cálculo correspondiente mostraba inconsistencias respecto a las retenciones que realizaban los estados; dicho de otra forma: también en este caso los estados jineteaban los recursos.
El FONE, en consecuencia, permitió una innovación crucial en el funcionamiento cotidiano del SEN, que ha arrojado resultados notables. Por ejemplo, algo que les pasó de noche a los analistas novatos, mientras que en 2014 los estados y la SEP recaudaron y entregaron 41 mil 549 millones de pesos de ISR al SAT, con la entrada del FONE dicho pago aumentó a 78 mil 342, en 2015; 79 mil 430, en 2016, y 83 mil 952 mdp, en 2017, y lo mismo ocurrió con los recursos para la seguridad social. Otro avance ha sido la posibilidad de, gracias a la información del FONE, hacer una compulsa contra la estadística educativa que se levanta en cada ciclo escolar, la cual arrojó que existían 44 mil plazas en algún tipo de situación irregular, equivalentes a unos 5 mil mdp, y proceder con los estados a su ordenamiento. Un tercer resultado positivo es hacer una mucho mejor planeación presupuestal, administrar de manera más eficiente la vacancia existente de plazas en todo el país, estimar con más precisión las nuevas necesidades de maestros de acuerdo con el crecimiento de la matrícula escolar o pagar puntualmente a los maestros, 90% de los cuales ya reciben su quincena vía transferencia bancaria, excepto en los estados de la CNTE, donde todavía sus dirigentes se niegan a la bancarización para poder traficar con largueza con los cheques o los pagos en efectivo.
¿Está todo resuelto? Por supuesto que no, pero aquí entra el análisis sofisticado. Entre otras prioridades, es necesario perfeccionar los sistemas integrales de revisión, validación y gestión de las nóminas para pago que los estados generan; construir una sola plataforma tecnológica nacional, operativa en línea y en tiempo real, que estandarice la información que maneja y produce cada entidad, y homologar los sistemas estatales con el FONE y todos sus componentes asociados. Pero, como señaló la ASF en un informe de 2017, el FONE ha favorecido la transparencia y el orden en el uso de los recursos para el pago de la nómina educativa; controlar y planear mejor la creación de plazas, y sentar las bases para una administración educativa mucho más eficiente y moderna. Nada más, ni nada menos.