Si hay algo que caracteriza la postura fiscal de México es la relación que existe entre el gobierno federal y su empresa petrolera Pemex. En el contexto global, nuestro país es una economía emergente latinoamericana, con tasas de crecimiento económico que han decepcionado una y otra vez las expectativas, pero que mantiene un flujo importante de capitales en los mercados de deuda por diferentes razones: la liquidez de su moneda en un régimen de libre flotación, el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, la autonomía de su Banco Central, su marco de responsabilidad fiscal y el grado de inversión que mantiene su deuda soberana, entre algunas otras.
Pero además de esos pilares de su estructura macroeconómica, destaca la relación simbiótica que existe entre el gobierno federal y Pemex. Dicha relación es, además, bastante cambiante. Por momentos es mutualista, es decir, ambas entidades obtienen beneficios de su relación. Del lado del gobierno federal, la renta petrolera es una fuente relevante de ingresos, que al cierre de 2023 representó el 6.6 por ciento del total. Mientras que, para Pemex, el gobierno es su principal factor de soporte y, por ende, de fortaleza crediticia.
A pesar de los beneficios que cada una recibe, también existen aspectos que, de un lado y del otro, alimentan severos riesgos. Pemex representa la principal fuente de riesgo para el gobierno federal, debido a que la cantidad de apoyos que le otorga se ha incrementado dramáticamente en los años recientes, sin que este soporte se haya reflejado en una mejora en su rentabilidad operativa. A su vez, si el gobierno representa la única fuente de soporte perenne para la empresa, esto la hace vulnerable a condiciones ajenas a su operación que pueden afectar la capacidad del gobierno para apoyarla.
En medio de ambas entidades hay dos factores que rigen la dinámica de su relación: los precios del petróleo y los combustibles. Ambos se determinan en los mercados internacionales por condiciones de oferta y demanda, lo que ocasiona una enorme volatilidad sobre el valor de la renta petrolera que produce el país. Esto quiere decir que, por razones ajenas a las decisiones del gobierno, los precios se pueden incrementar o colapsar de manera inesperada, ocasionando diferentes retos para la relación simbiótica que subsiste entre ambas entidades.
A fin de cuentas, el gobierno es dueño de Pemex y es su principal herramienta para capturar el beneficio económico asociado a la extracción y venta de petróleo. Se trata, siguiendo la literatura económica, de un problema de agente-principal, esto es, un problema de gestión de recursos donde el titular (principal) del derecho a usar cierta dotación (petróleo) cede la gestión de recursos humanos y de capital a un operador (agente) que se encarga de explotarlos, quien, en retribución, paga un beneficio económico al titular.
Y tal como ocurre en el contexto teórico, existen diferentes aspectos que median la relación entre el agente y el principal que pueden operar a favor o en contra de ellos. El primer reto es de supervisión sobre las tareas que el principal le encarga al agente, pero lo más importante es que el arreglo resulte en un beneficio económico mayor al que obtendría el principal si él mismo realizará dichas tareas o se las encargara a otro agente. Por lo tanto, la mejor referencia para evaluar la situación que viven Pemex y el gobierno federal pasa por preguntarnos si otras empresas podrían realizar la tarea de explotar la renta petrolera a favor del Estado con mejores resultados.
La pregunta es más que relevante porque diferentes administraciones federales han optado por medir a Pemex con base en la cantidad de barriles que produce y no por el beneficio económico que obtiene por hacerlo. ¿Por qué? Porque el régimen fiscal de asignaciones (que abarca a más del 90% de los campos petroleros que tiene Pemex) está diseñado para resolver el problema del agente-principal de una forma: minimizar la gestión de Pemex (el agente) sobre los recursos económicos que obtiene, es decir, quitarle de arranque tanto como sea posible.
Por esta razón, las acciones recientes, enfocadas a reducir la carga fiscal de Pemex con la finalidad de que obtenga más recursos para su operación, no han logrado su objetivo. Pemex acumula mayores riesgos cada vez: un endeudamiento de corto plazo que hace más complejo su refinanciamiento, una trayectoria creciente de su deuda con proveedores, una menor producción de petróleo y un sistema nacional de refinación con mayores pérdidas.
En síntesis, se retiró el mecanismo que limitaba el problema de agente-principal, pero no se sustituyó por alguna otra alternativa para hacerle frente. Todo lo contrario: se fortaleció la posición negociadora del agente, creando un canal de gestión más allá de la esfera de la Secretaría de Hacienda, lo que ha debilitado su capacidad para establecer mecanismos de control presupuestario sobre la empresa. El reto de revertir este proceso recaerá en la próxima administración, pues será la encargada de montar nuevos mecanismos que limiten ese problema, de otra forma la dinámica reciente del riesgo asociado a Pemex pondrá en severos aprietos la calidad crediticia del propio gobierno federal.
El autor es director de analítica de datos del Imco y profesor de macroeconomía del ITAM.